Παναγιώτης Γαλάνης,
Δικηγόρος Περιβαλλοντικού – Πολεοδομικού Δικαίου,
Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ,
Διδάσκων Νομικής ΕΚΠΑ
www.pgalanislaw.gr,
info@pgalanislaw.gr
Με τον Ν. 5106/2024, που αφορά τις ρυθμίσεις για την αντιμετώπιση των πολυεπίπεδων επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής, σκοπείται η αντιμετώπιση των επιπτώσεων της κλιματικής κρίσης, δρομολογώντας ενέργειες σε τρία κομβικά επίπεδα:
- Στην προστασία των υδάτων, των δασών και ευρύτερα του φυσικού περιβάλλοντος, μέσω του στρατηγικού σχεδιασμού και της εξειδικευμένης διαχείρισης των υδάτων, του εξορθολογισμού της διαχείρισης, προστασίας και εκμετάλλευσης των δημοσίων δασών, καθώς και του εκσυγχρονισμού του πλαισίου λειτουργίας του ΟΦΥΠΕΚΑ, αντίστοιχα.
- Στη δημιουργία βιώσιμων και ανθεκτικών αστικών περιοχών που μπορούν να απορροφήσουν κινδύνους και να ανακάμπτουν από προκλήσεις και πάσης φύσεως κρίσεις,
- Στην καταστολή της αυθαίρετης δόμησης και συμπληρωματικά στην επίλυση συναφών χωροταξικών και πολεοδομικών ζητημάτων.
Ασφαλώς, το νομοθέτημα εμπεριέχει και άλλες διατάξεις, που αφορούν τα ύδατα της Θεσσαλίας, την ενεργειακή πενία κλπ. Πάντως, ενδιαφέρον σημείο είναι ότι για πρώτη ουσιαστικά φορά συσχετίζεται expressis verbis το δίκαιο της δόμησης με το δίκαιο της κλιματικής αλλαγής [1].
Εν προκειμένω, θα εστιάσουμε στην αντιμετώπιση της αυθαίρετης δόμησης, για την οποία διαφωτιστική είναι η Έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής, από την οποία και αντλούνται κρίσιμα στοιχεία για το παρόν άρθρο. Το Μέρος Β΄ (άρθρα 51-83) του Ν. 5106/2024 περιλαμβάνει ρυθμίσεις που αφορούν τον έλεγχο και την καταπολέμηση της αυθαίρετης δόμησης, τροποποιητικές, κυρίως, του Ν. 4495/2017 (βλ. άρθρα 51, 52, 56-70, 72-79, 80-82 του νόμου, για την προσθήκη στον Ν. 4495/2017 νέου Τμήματος ΔΑ΄, το οποίο περιλαμβάνει νέα άρθρα 125 Α΄-125 ΚΑ΄και άρθρα 55 και 71 του νόμου). Το Μέρος αυτό, κατά την Αιτιολογική Έκθεση (σελ. 143-144), «(…) ενοπ[οιεί] [τη] διαδικασία ελέγχου και καταπολέμησης της αυθαίρετης δόμησης προκειμένου αυτή να καταστεί αποτελεσματική προς όφελος του περιβάλλοντος. Στόχος είναι να αποφευχθούν οι συντρέχουσες αρμοδιότητες και οι ασάφειες του θεσμικού πλαισίου, οι οποίες οδηγούν σε καθυστερήσεις στην καταστολή της αυθαίρετης δόμησης». Προς τον σκοπό αυτό, η αρμοδιότητα εποπτείας στα ζητήματα εντοπισμού και ελέγχου της αυθαίρετης δόμησης συγκεντρώνεται στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας, εφ’ όλων των αυθαίρετων κτισμάτων και κατασκευών και αλλαγών χρήσεως, που δεν υπάγονται σε καθεστώς αναστολής επιβολής των σχετικών κυρώσεων (άρθρο 52). Ως επικεφαλής όργανο, με αρμοδιότητα ελέγχου της εφαρμογής του νομοθετικού πλαισίου για την αυθαίρετη δόμηση, επιβολής των σχετικών κυρώσεων, καθώς και συντονισμού και εποπτείας των εμπλεκόμενων υπηρεσιών και φορέων του δημόσιου τομέα, ορίζεται η Γενική Διεύθυνση Σώματος Επιθεωρητών και Ελεγκτών.
Το σύστημα εντοπισμού αυθαιρέτων, καταγγελιών και ελέγχου τροποποιείται ως εξής: Η κεντρική διεύθυνση ελέγχου, η λεγόμενη ΔΕΣΕΔΠ αντλεί στοιχεία για τον εντοπισμό αυθαιρέτων από διαδικτυακό χαρτογραφικό πληροφοριακό σύστημα, τηρούμενο στο Υπουργείο Περιβάλλοντος ή στο Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος (ΤΕΕ), επικουρικά δε, και με τη χρήση Συστημάτων μη Επανδρωμένων Αεροσκαφών (ΣμηΕΑ) ή αεροφωτογραφιών ή δορυφορικών εικόνων (άρθρο 57). Καταγγελίες για αυθαίρετα υποβάλλονται μέσω του Ενιαίου Ηλεκτρονικού Συστήματος Καταγγελιών (ΕΗΣΥΚΑ). Το Σύστημα συνιστάται στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας, σχεδιάζεται και υποστηρίζεται από το ΤΕΕ, διασυνδέεται με τις σχετικές ηλεκτρονικές υπηρεσίες του δημόσιου τομέα ή και άλλα πληροφοριακά συστήματα, και είναι προσβάσιμο μέσω της Ενιαίας Ψηφιακής Πύλης (ΕΨΠ-gov.gr) (άρθρο 58). Απαιτείται εξόφληση παραβόλου 150 ευρώ για την υποβολή της καταγγελίας. Εφόσον ζητηθεί έλεγχος, κλιμάκια ελέγχου, τα οποία συγκροτούνται με απόφαση του Ειδικού Επιθεωρητή ή, κατ’ εξαίρεση, του Υπουργού Περιβάλλοντος ή του Γενικού Γραμματέα Χωρικού Σχεδιασμού και Αστικού Περιβάλλοντος (βλ. άρθρο 76 παρ. 2), συγκεντρώνουν τα αναγκαία, κατά την κρίση τους, σχετικά στοιχεία από τις αρμόδιες υπηρεσίες και τις ηλεκτρονικές βάσεις δεδομένων, και συντάσσουν έκθεση αυτοψίας, όπου περιγράφεται το ακίνητο και επισημαίνονται οι παραβιασθείσες διατάξεις, ο υπολογισμός του προστίμου ανέγερσης και το δικαίωμα άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής (άρθρο 61).
Περαιτέρω, σύμφωνα με την παρ. 3 του νέου άρθρου «[η] συντασσόμενη έκθεση αυτοψίας αποστέλλεται ηλεκτρονικά στη Γενική Διεύθυνση Σώματος Επιθεωρητών και Ελεγκτών του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας και στην αρμόδια υπηρεσία, οι οποίες με τη σειρά τους αποστέλλουν ανωνυμοποιημένο, ως προς τα στοιχεία των μελών των κλιμακίων ελέγχου, αντίγραφο της έκθεσης, στην κατά τόπο αρμόδια αστυνομική αρχή, η οποία την τοιχοκολλεί αμελλητί στο ακίνητο». Σημειώνεται σχετικά ότι πρέπει να ενημερωθεί και η ΔΕΣΕΔΠ, η οποία, δυνάμει της περ. α) της παρ. 1 του νέου άρθρου 125 Ε στον Ν. 4495/2017, θα είναι αρμόδια για «την ενημέρωση του ΕΗΣΥΚΑ με τα στοιχεία που αφορούν την εξέλιξη κάθε καταγγελίας, συμπεριλαμβανομένων των ελέγχων που διενεργήθηκαν και των αποτελεσμάτων τους».
Ενδικοφανή προσφυγή κατά έκθεσης αυτοψίας που συντάσσουν τα κλιμάκια ελέγχου, μπορεί να ασκήσουν οι ενδιαφερόμενοι ενώπιον ενός νέου οργάνου, του Κεντρικού Συμβουλίου Πολεοδομικών Θεμάτων και Αμφισβητήσεων Β΄ (ΚΕΣΥΠΟΘΑ Β’), εντός τριάντα (30) ημερών από την τοιχοκόλληση της έκθεσης αυτοψίας στο ακίνητο, κάτι που θέτει τα γνωστά ζητήματα συμφωνίας με την ΕΣΔΑ για την πραγματική γνώση. Η προθεσμία και η άσκηση της προσφυγής έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα, όπως και υπό το παλαιό καθεστώς. Το κομβικό νέο σημείο είναι πως δεν επιτρέπεται άσκηση προσφυγής επί αυτόφωρων αυθαίρετων οικοδομικών εργασιών (βλ. άρθρο 67), αυθαιρέτων σε δημόσιο κτήμα, δάσος, δασική ή αναδασωτέα έκταση, αιγιαλό και παλαιό αιγιαλό, ζώνη παραλίας, αρχαιολογικό χώρο, ιστορικό τόπο, ιστορικό διατηρητέο οικισμό, περιοχή ιδιαίτερου φυσικού κάλλους, παραδοσιακό οικισμό ή παραδοσιακό τμήμα πόλης, ρέμα, κρίσιμη παράκτια ζώνη, κατά την έννοια των άρθρων 2, περ. 10 και 12, και 20 παρ. 8α του Ν. 3937/2011, προστατευόμενη περιοχή του άρθρου 19 του Ν. 1650/1986, κηρυγμένο διατηρητέο κτήριο και κτήριο που είναι μνημείο κατά τις διατάξεις του Ν. 3028/2002, όπως επίσης αυθαιρέτων σε ζώνη λιμένα, στο υδάτινο στοιχείο, στον πυθμένα της θάλασσας ή στο υπέδαφος του βυθού της θάλασσας, λιμνοθάλασσας ή λίμνης και στην κοίτη πλεύσιμου ποταμού, που κατά την άποψή μου θέτει ζητήματα συνταγματικότητας σε σχέση με το άρθρο 20 του Συντάγματος. Το ύψος του παραβόλου κυμαίνεται αναλόγως των τ.μ. επιφάνειας παραβάσεων. Η έκθεση αυτοψίας καθίσταται οριστική με την πάροδο της προθεσμίας άσκησης προσφυγής ή την απόρριψη ασκηθείσας προσφυγής, οπότε το αυθαίρετο καθίσταται κατεδαφιστέο και επιβάλλονται οι κυρώσεις του άρθρου 66 (άρθρο 63), όπως και υπό το παλαιό καθεστώς.
Κατά της απόφασης επί της προσφυγής και του πρωτοκόλλου κατεδάφισης, είναι δυνατή η άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου της τοποθεσίας του ακινήτου, χωρίς η προθεσμία και η άσκηση του ενδίκου βοηθήματος να αναστέλλει εν προκειμένω την εκτέλεση της απόφασης επί της διοικητικής προσφυγής, εκτός αν γίνει δεκτό από το αρμόδιο Εφετείο αίτημα αναστολής εκτελέσεως, μετά από την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως. Δυνατότητα άσκησης αιτήσεως ακυρώσεως προβλέπεται και κατά των αποφάσεων επιβολής προστίμου μη έγκαιρης κατεδάφισης (άρθρο 64). Πρόκειται για αυτονόητη πρόβλεψη, που ούτως ή άλλως θα ίσχυε, με βάση την ισχύουσα δικονομία του ΠΔ 18/89.
Σε αντικατάσταση των ισχυουσών κυρώσεων, ο νόμος προβλέπει, πέραν της κυρώσεως της κατεδάφισης, πρόστιμο ανέγερσης και μη έγκαιρης κατεδάφισης, ποινικές κυρώσεις, αναστολή της άδειας λειτουργίας, εφόσον πρόκειται περί οικονομικής δραστηριότητας, και διακοπή ρευματοδότησης (άρθρα 66 και 70-74). Ευνοϊκή ρύθμιση προτείνεται υπέρ του ιδιοκτήτη που αυτοβούλως και με δική του δαπάνη κατεδαφίζει αυθαίρετό του, σύμφωνα με τη σχετική έκθεση αυτοψίας, η οποία συνιστάται σε μείωση του επιβληθέντος προστίμου ανέγερσης, μη επιβολή των λοιπών κυρώσεων και παύση της ποινικής δίωξης που τυχόν ασκήθηκε (άρθρο 68). Περαιτέρω, παρέχεται δυνατότητα εκτέλεσης κατεδαφίσεων μέσω πολυετών συμβάσεων πλαίσιο και ορίζεται προτεραιότητα στις κατεδαφίσεις (άρθρο 69). Το νέο στοιχείο είναι το πρόστιμο μη έγκαιρης κατεδάφισης. Τα λοιπά στοιχεία είχαν ήδη αντιμετωπιστεί νομολογιακά, π.χ. η άδεια λειτουργίας (νυν γνωστοποίηση) ανακαλείτο επί πολεοδομικών παραβάσεων.
Με το άρθρο 68 θεσπίζεται δυνατότητα οικειοθελούς κατεδάφισης αυθαιρέτου, μετά την οποία μειώνεται το πρόστιμο ανέγερσης αυθαιρέτου, δεν επιβάλλονται διοικητικές κυρώσεις και παύει τυχόν ασκηθείσα ποινική δίωξη. Κατά την παρ. 4.α. του προστιθέμενου άρθρου 125ΙΑ, διά του παρόντος, «[α]ν ο ιδιοκτήτης προβεί στη νομιμοποίηση των αυθαίρετων κατασκευών που είχαν εγκατασταθεί μετά την 28η.7.2011, επιβάλλεται πρόστιμο ίσο με το είκοσι τοις εκατό (20%) του προστίμου ανέγερσης, καθώς και πρόστιμο μη έγκαιρης κατεδάφισης, από τη διαπίστωση του αυθαιρέτου, έως την ημερομηνία έκδοσης της οικοδομικής άδειας (…)».
Εν κατακλείδι και εν είδει μίας προεισαγωγικής παρατήρησης, με τις διατάξεις του Μέρους Β του σχεδίου νόμου (άρθρα 49 έως 77) ουσιαστικά προτείνεται η δημιουργία ενός νέου, εκ του μηδενός συσταθέντος συστήματος ελέγχου της αυθαίρετης δόμησης. Από την άποψη της αναλυτικότερης εξειδίκευσης πολλών από τους άξονες παρέμβασης που από κοινού συνιστούν το σύστημα ελέγχου της αυθαίρετης δόμησης (εντοπισμός αυθαιρέτων, καταγγελίες, κυρώσεις κ.ά.), πολλές από τις διατάξεις είναι θετικές στον πυρήνα τους. Ωστόσο, εγείρονται κρίσιμα ζητήματα σχετικά τόσο με τη σκοπιμότητα όσο και την εφαρμοσιμότητα του προτεινόμενου νέου πλαισίου. Καταρχήν, με τα εν λόγω άρθρα εγκαθιδρύεται νέα δομή, διαδικασίες και εργαλεία προς αντικατάσταση του υφιστάμενου σήμερα συστήματος ελέγχου της αυθαίρετης δόμησης, αυτού των Περιφερειακών και Τοπικών Παρατηρητηρίων, για τα οποία ο σε ισχύ σήμερα νόμος (άρθρα 2-6 και 90-94 Ν. 4495/2017) προβλέπει πλήθος ελεγκτικών αρμοδιοτήτων, όπως διαδικασία εντοπισμού, ελέγχου και καταγραφής αυθαιρέτων και ανάρτηση σχετικών χαρτών στο διαδίκτυο, διενέργεια δειγματοληπτικών ελέγχων, επιβολή κυρώσεων κ.ά. Για αυτό το σύστημα, το οποίο ουσιαστικά δεν έχει ποτέ εφαρμοστεί ή έχει εφαρμοστεί άκρως περιορισμένα (και σε κάθε περίπτωση χωρίς ουδέποτε να έχουν δημοσιοποιηθεί σχετικά στοιχεία), το παρόν σχέδιο νόμου προτείνει τη ριζική αναθεώρησή του, με έμφαση στη συγκέντρωση των αρμοδιοτήτων σε κεντρικό επίπεδο και τη χρήση τεχνολογικών εργαλείων, χωρίς ουδέποτε να έχει γίνει τεκμηριωμένη αξιολόγηση των υφιστάμενων προβλέψεων του νόμου και της εφαρμογής τους, ή να έχουν αναληφθεί οι δέουσες διοικητικές ενέργειες κατά τα τελευταία χρόνια προκειμένου όχι μόνο να λειτουργήσει το ισχύον σύστημα αλλά και να αντιμετωπιστούν οι όποιες αδυναμίες του (κυρίως από την άποψη της διοικητικής ανεξαρτησίας και της στελέχωσης), ώστε αυτό να επιτελέσει το σημαντικό του έργο με αποτελεσματικότητα. Ουδόλως δε αντιμετωπίζεται η υποστελέχωση του ΥΠΕΝ ή των ΥΔΟΜ. Από το σύνολο των ρυθμίσεων, προκύπτει αναμφίβολα ότι το ΥΠΕΝ επιθυμεί με κάθε τρόπο να αποθαρρύνει τις καταγγελίες για την αυθαίρετη δόμηση, εισάγοντας ένα αρκούντως υψηλό παράβολο, κάτι που δεν συνάδει με την προστασία του περιβάλλοντος και το ευρύ έννομο συμφέρον του πολίτη στις περιβαλλοντικές διαφορές. Τέλος, ακόμα και οι δικονομικές ρυθμίσεις του νόμου είναι προβληματικές από την άποψη της μη εφαρμοσιμότητας, π.χ. η πρόβλεψη για ταχύτατη εκδίκαση σοβαρών υποθέσεων αυθαιρέτων και η έκδοση απόφασης σε 2,5 μήνες μάλλον δεν έχει κανένα έρεισμα στην πράξη, ούτε γνώση της δικονομίας του ΣτΕ (περί οίκοθεν αναβολής) και της ιδιαιτερότητας της ακυρωτικής δίκης, ενώ επιρρίπτει το βάρος στον εισηγητή των υποθέσεων αυτών, να συλλέξει υλικό, υποβοηθούμενος από τους διαδίκους – εννοείται – σε ταχύτατο χρονικό διάστημα, έχοντας επιπρόσθετο φόρτο εργασίας.
[1] Για την προβληματική, βλ. Π. Γαλάνη, Το νομικό πλαίσιο της δόμησης, 2023, 349 επ.
