Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος, ΔΝ, Μεταδιδάκτωρ Δικαίου Περιβάλλοντος Νομικής ΕΚΠΑ
Με τις διατάξεις των άρθρων 18 και 19 Ν. 4858/2021 ρυθμίζονται τα θέματα περιορισμών της ιδιοκτησίας για λόγους προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος και αποζημίωσης των θιγόμενων ιδιοκτητών και θεσπίζεται συνολική ρύθμιση, τόσο ως προς τις ουσιαστικές προϋποθέσεις όσο και ως προς τη διαδικασία, που αναφέρεται -πλην άλλων- και στην πρόβλεψη εναλλακτικών δυνατοτήτων της Διοίκησης, ώστε τα επιβαλλόμενα μέτρα προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς να εναρμονίζονται προς το δικαίωμα ιδιοκτησίας, μεταξύ δε των δυνατοτήτων αυτών περιλαμβάνεται και η αναγκαστική απαλλοτρίωση του βαρυνόμενου ακινήτου. Προς τον σκοπό αυτό παρέχεται στον θιγόμενο η δυνατότητα να επιδιώξει με αίτησή του προς τη Διοίκηση, στην οποία εκτίθεται με συγκεκριμένα στοιχεία η ζημία που έχει επέλθει στο ακίνητό του από τους ανωτέρω όρους[1], την αναγκαστική απαλλοτρίωση ή την απευθείας εξαγορά από το Δημόσιο του ακινήτου του, άλλως την αποζημίωσή του λόγω στέρησης της χρήσης της ιδιοκτησίας του.
Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση υποχρεούται να εξετάσει το αίτημα και, λαμβάνοντας υπόψη την κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος επιβαλλόμενη προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, να κρίνει αν, με τα δεδομένα της συγκεκριμένης υπόθεσης και ενόψει αυτών που ζητούνται από τον ενδιαφερόμενο, συντρέχει περίπτωση αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ή απευθείας εξαγοράς του ακινήτου ή αν ανακύπτει υποχρέωση καταβολής αποζημίωσης λόγω στέρησης της χρήσης του ακινήτου, ενόψει του ισχύοντος καθεστώτος χρήσεων γης και της κατά προορισμό χρήσης του ακινήτου[2], ή αν τυχόν υφίσταται άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και επιτρέπει παράλληλα την εκμετάλλευση του ακινήτου. Η απόφαση δε του Υπουργού Πολιτισμού με την οποία ολοκληρώνεται η διαδικασία αυτή αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία υπόκειται σε αίτηση ακύρωσης, δεδομένου ότι δεν προβλέπεται άλλο ένδικο βοήθημα κατ’ αυτής[3].
Απαλλοτρίωση (άρθρο 18)
Κατά γενικό κανόνα, υποχρέωση απαλλοτρίωσης μνημείου ή απευθείας εξαγοράς γεννάται κατ’ εξαίρεση μόνο:
α) Αν το αρχαίο μνημείο έως και το 1453 ευρίσκεται σε έκταση που δεν ανήκει στο Δημόσιο[4],
β) αν μέσα σε έκταση υπάρχουν ορατά υπολείμματα μνημείων ή μνημεία που ανακαλύπτονται μετά από αρχαιολογική έρευνα[5],
γ) αν το ποσό που έχει ή προβλέπεται να καταβληθεί ως αποζημίωση λόγω περιορισμού ή στέρησης χρήσης προσεγγίζει την αξία του μνημείου[6].
Το Δημόσιο μπορεί να προβαίνει είτε στην ολική ή τη μερική απαλλοτρίωση είτε στην απευθείας εξαγορά μνημείου ή οποιουδήποτε ακινήτου μέσα στο οποίο υπάρχουν μνημεία, καθώς και παρακείμενων ακινήτων ή μνημείων, εάν αυτό κρίνεται απαραίτητο για την προστασία των μνημείων (συντήρηση, προβολή, αξιοποίηση)[7]. Η απαλλοτρίωση κηρύσσεται με απόφαση του ΥΠΠΟ, ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου, ή με κοινή απόφαση των ΥΠΠΟ και Οικονομικών, ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου, σύμφωνα με τις περ. α` και γ` της παρ. 1 του άρθρου 1 του Κώδικα Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων Ακινήτων (Ν. 2882/2001), αντίστοιχα[8] (παρ. 1). Η διάταξη αυτή καθιερώνει τις δύο δυνατότητες που και νομολογιακά διέθετε το Δημόσιο (απευθείας εξαγορά ή απαλλοτρίωση). Σαφώς εμπεριέχονται στις δυνατότητες αυτές και τα νεότερα μνημεία[9]. Διατηρητέα μπορούν να απαλλοτριώνονται δυνάμει του άρθρου 32 του Ν. 1337/1983. Δεν επιτρέπεται να απαλλοτριώνονται μνημεία ή διατηρητέα ή Ιερές Μονές του Αγίου Όρους (άρθρο 105 παρ. 2 του Συντάγματος και 73 παρ. 2 Ν. 4858/2021).
Αποζημίωση για στέρηση χρήσης (άρθρο 19)
Το άρθρο 19 ορίζει ότι για την προστασία μνημείων, αρχαιολογικών χώρων ή ιστορικών τόπων ή για τη διενέργεια ανασκαφών ο ΥΠΠΟ μπορεί να επιβάλλει προσωρινή ή οριστική στέρηση ή περιορισμό της χρήσης ακινήτου (παρ. 1).
Ακολούθως, τίθεται ο γενικός κανόνας σύμφωνα με την οποίο, σε περίπτωση ουσιώδους προσωρινού περιορισμού ή ουσιώδους προσωρινής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου, καταβάλλεται αποζημίωση, η οποία υπολογίζεται με βάση τη μέση κατά προορισμό απόδοση του ακινήτου πριν τον περιορισμό ή τη στέρηση της χρήσης, λαμβανομένης υπόψη και της ιδιότητας του ακινήτου ως μνημείου, εφόσον αυτή συντρέχει. Σε περίπτωση ουσιώδους οριστικού περιορισμού ή οριστικής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου καταβάλλεται πλήρης αποζημίωση. Και στην περίπτωση αυτή λαμβάνεται υπόψη η ιδιότητα του ακινήτου ως μνημείου, εφόσον αυτή συντρέχει (παρ. 3).
Εν προκειμένω,
- η προσβαλλόμενη σιωπηρή άρνηση της Διοίκησης να εξετάσει το αίτημα άρσης της απαγόρευσης δόμησης στα ανωτέρω ακίνητα, όπως αυτό είχε διατυπωθεί, κατ’ επίκληση του άρθρου 13 παρ. 3 του Ν. 3028/2002, συναρτώμενο, καθ’ ερμηνεία του, με την ανάκληση της απόφασης αναοριοθέτησης του αρχαιολογικού χώρου της Ρόδου στο τμήμα της εκείνο που αυτά εμπίπτουν, χωρίς την επίκληση νέων στοιχείων και χωρίς νέα κατ’ ουσίαν έρευνα δεν φέρει εκτελεστό χαρακτήρα.
- Η απόφαση στοιχεί με πάγια νομολογία κατά την οποία, τα εκτός οικιστικών περιοχών ακίνητα, εφόσον δεν προστατεύονται πληρέστερα, όπως τα δάση ή οι αρχαιολογικοί χώροι, προορίζονται, κατ’ αρχήν, για γεωργική ή άλλη σχετική εκμετάλλευση, είναι όμως, κατ’ εξαίρεση, δυνατόν να δομηθούν, εφόσον τούτο επιτρέπεται από το νόμο, υπό αυστηρότερες προϋποθέσεις σε σχέση με αυτές που ισχύουν εντός των οικιστικών περιοχών. Το τελευταίο στοιχείο επηρεάζει μειωτικά την αξία τους. Μόνο το γεγονός ότι το δεσμευόμενο ακίνητο βρίσκεται σε περιοχή εκτός σχεδίου πόλεως δεν δημιουργεί, σε σχέση με την αναγνώριση αξίωσης προς αποζημίωση, αμάχητο τεκμήριο ότι η κατά προορισμό χρήση του περιορίζεται στην αγροτική, κτηνοτροφική ή δασοπονική εκμετάλλευση. Δεν αποκλείεται δε και στην περίπτωση αυτή, εφόσον η οικιστική εκμετάλλευση του ακινήτου ήταν επιτρεπτή κατά τους όρους του νομοθετικού καθεστώτος που εγκύρως ίσχυε στην περιοχή πριν από την επιβολή απαγορεύσεων δόμησης για λόγους προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, να ανακύπτει υπό τις ιδιαίτερες περιστάσεις που συντρέχουν σε συγκεκριμένη υπόθεση, υποχρέωση προς αποζημίωση λόγω των απαγορεύσεων αυτών.
- Η προσβαλλόμενη παράλειψη των καθών Υπουργών να εξετάσουν την από 9.3.2017 αίτηση δεν συνιστά επιβεβαίωση ρητής ή σιωπηρής άρνησης που εκδηλώθηκε για το ίδιο αίτημα σε παρελθόντα χρόνο, αλλά έχει εκτελεστό χαρακτήρα και παραδεκτώς προσβάλλεται από την άποψη αυτή με την κρινόμενη αίτηση, ενόψει άλλωστε τόσο του μακρού διαδραμόντος χρόνου όσο και της μεταβολής των πολεοδομικών δεδομένων της περιοχής όπου βρίσκονται τα ακίνητα των αιτούντων κατόπιν της εγκρίσεως πολεοδομικής μελέτης για την οικεία πολεοδομική ενότητα του Δήμου Ρόδου.
- Εφόσον σε ακίνητο επιβλήθηκαν περιορισμοί στη δόμηση βάσει του αρχαιολογικού νόμου και χάριν της προστασίας του αρχαιολογικού χώρου της Ακρόπολης Ρόδου ναι μεν η Διοίκηση δεν υπείχε, καταρχήν, υποχρέωση να το αποδεσμεύσει προς ανοικοδόμηση, είχε ωστόσο υποχρέωση, να επιληφθεί και να εξετάσει το σχετικό αίτημα, το οποίο συνοδευόταν από όλα τα κατ’ ελάχιστο απαιτούμενα στοιχεία για την τεκμηρίωσή του, ως προς τη συνδρομή ή μη των προϋποθέσεων των άρθρων 18 και 19 του Ν. 3028/2002 και να κρίνει περαιτέρω αν συντρέχουν οι προβλεπόμενες στις διατάξεις αυτές προϋποθέσεις εφαρμογής τους για την αναγκαστική απαλλοτρίωση ή την εξαγορά του ως άνω ακινήτου ή την αποζημίωσή τους για την απομείωση της αξίας τούτου λόγω του περιορισμού των δυνατοτήτων αξιοποίησης και εκμετάλλευσής του αξιολογώντας, βέβαια, προς τούτο, τα κριτήρια του νόμου, το νομικό καθεστώς της περιοχής και τα προσκομισθέντα από τους αιτούντες στοιχεία. Και τούτο ανεξαρτήτως αν το ακίνητο αυτό ευρίσκεται σε περιοχή εκτός σχεδίου πόλεως εφόσον το γεγονός αυτό δεν δημιουργεί αμάχητο τεκμήριο ότι η κατά προορισμό χρήση του περιορίζεται στην αγροτική, κτηνοτροφική ή δασοπονική εκμετάλλευση, ούτε αποκλείεται να ανακύψει, υπό ιδιαίτερες περιστάσεις, υποχρέωση προς αποζημίωση, λόγω υπέρμετρης δέσμευσης της ιδιοκτησίας, εάν η οικιστική εκμετάλλευση του ακινήτου ήταν προηγουμένως επιτρεπτή, εφόσον, δηλαδή, το συγκεκριμένο ακίνητο μπορούσε (π.χ. από πλευράς αρτιότητας, ύπαρξης προσώπου σε κοινόχρηστο χώρο, έλλειψης περιορισμών της δασικής νομοθεσίας κ.ο.κ.) να οικοδομηθεί, κατά τους όρους της εκτός σχεδίου δόμησης που ίσχυαν στην περιοχή έστω κατόπιν αδείας της αρχαιολογικής υπηρεσίας. Με τα δεδομένα, συνεπώς, αυτά, η προσβαλλόμενη σιωπηρή άρνηση των Υπουργών Πολιτισμού και Αθλητισμού και Οικονομικών να αποφανθούν επί των συγκεκριμένων αιτημάτων και αφορούν το ακίνητο, επί των οποίων δεν έχουν ήδη επιληφθεί με την έκδοση σχετικής ρητής πράξης, συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα με την κρινόμενη αίτηση και πρέπει, ως εκ τούτου, να ακυρωθεί, η δε υπόθεση πρέπει κατά τούτο να αναπεμφθεί στη Διοίκηση προς νόμιμη κρίση.
- Αντιθέτως, τα συναφή αιτήματα που έχουν περιληφθεί στην ίδια αίτηση και αφορούν τις λοιπές τέσσερις ιδιοκτησίες των αιτούντων που βρίσκονται εντός των ορίων επέκτασης του σχεδίου πόλης της πολεοδομικής ενότητας Κρητικών και εντός του κηρυγμένου αρχαιολογικού χώρου της Ακρόπολης Ρόδου νομίμως απορρίφθηκαν σιωπηρώς. Και τούτο διότι οι περιορισμοί στα ιδιοκτησιακά επ’ αυτών δικαιώματα των αιτούντων δεν επήλθαν από την εφαρμογή της νομοθεσίας για την προστασία του αρχαιολογικού χώρου αλλά απορρέουν πρωτίστως από τη χωροταξική και πολεοδομική νομοθεσία, αφού έχουν ως έρεισμα το π.δ. περί εγκρίσεως της πολεοδομικής μελέτης της πολεοδομικής ενότητας “Κρητικά”, δυνάμει του οποίου ρυμοτομούνται εκτεταμένα. Με τα δεδομένα αυτά, ως προς τις ανωτέρω ιδιοκτησίες των αιτούντων δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής των άρθρων 18 και 19 του ν.3028/2002 και ως εκ τούτου η Διοίκηση δεν όφειλε να εξετάσει και να αποφανθεί αιτιολογημένα ρητώς ως προς το συγκεκριμένο αίτημα των αιτούντων. Επομένως, η σιωπηρή απόρριψη της ως άνω αιτήσεως ως προς το εκτιθέμενο περιεχόμενό της, δεν συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.
- Τέλος, η απόφαση προβαίνει στην ενδιαφέρουσα κρίση, ενόψει όσων έχουν κριθεί με τις 689 και 690/2019 αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικράτειας, ανεξαρτήτως του ζητήματος αν, με βάση το εκτιθέμενο πραγματικό της υπόθεσης κι εφόσον η ιδιοκτησία των αιτούντων δεν βρίσκεται σε περιοχή προστασίας της φύσης ή σε ζώνη προστασίας της, μπορούσε εν προκειμένω να θεμελιωθεί αξίωση αποζημίωσης στο πλαίσιο των ορισμών του άρθρου 22 του ν. 1650/1986, εφόσον πάντως δεν έχει εκδοθεί το προβλεπόμενο στις διατάξεις αυτές προεδρικό διάταγμα για τον καθορισμό συγκεκριμένων όρων και ειδικότερων προϋποθέσεων αναγνώρισης του δικαιώματος προς αποζημίωση του θιγόμενου ιδιοκτήτη, ύστερα από την υποβολή σχετικής αίτησης προς τη Διοίκηση, δεν έχει συντελεστεί εν προκειμένω παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας από τη σιωπηρή εκ μέρους των οργάνων της αυτοδιοίκησης α’ και β’ βαθμού απόρριψη της αιτήσεως των αιτούντων για την αποζημίωσή τους με ένα από τα οικονομικά αντισταθμίσματα που προβλέπονται στις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986 των οποίων γίνεται επίκληση. Ως εκ τούτου, η κρίση του ζητήματος αυτού αν δηλαδή οι αιτούντες λόγω της υπαγωγής των επίμαχων ιδιοκτησιών τους στον αρχαιολογικό χώρο της Ρόδου, δικαιούνται αποζημιώσεως, και σε ποια έκταση, δεν ανήκει στην ακυρωτική δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικράτειας, αλλά μπορεί να επιδιωχθεί προς το παρόν μόνον με την άσκηση ευθείας αγωγής ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου. Συνεπώς, η κρινόμενη αίτηση, προεχόντως για τον εκτιθέμενο λόγο, κατά το μέρος της που στρέφεται κατά των σιωπηρών απορρίψεων του Περιφερειάρχη Νοτίου Αιγαίου και του Δήμου της Ρόδου ασκείται απαραδέκτως και πρέπει να απορριφθεί κατά τούτο.
[1] ΣτΕ 1225/2014.
[2] ΣτΕ 3419, 4151/2011 7μ., 4494/2013 7μ., 4926/2013 κλπ.
[3] βλ. ΣτΕ 4926/2013, 4641/2011, 3419/2011 7μ., βλ. και ΣτΕ 2941/2017.
[4] ΣτΕ 3225/2014.
[5] ΣτΕ 815/2016.
[6] ΣτΕ 2941/2017, 815/2016, 4151/2011 κλπ.
[7] ΣτΕ 1549/1981, 88/2011 κλπ.
[8] Η παρ. 1 αντικαταστάθηκε ως άνω με το άρθρο 70 Ν. 5021/2023, ΦΕΚ Α 31/15.02.2023.
[9] ΣτΕ 1225/2014.
